农村宅基地使用权收回制度研究

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宅基地使用权制度是我国一项特有制度,是土地制度中的重要组成部分,该制度保障了我国农民的基本生存需求,具有浓厚的社会福利性质,对于维护农村社会稳定具有重要作用。但随着新型城镇化的加快,宅基地资源闲置浪费现象日趋严重。国家为此出台各项宅基地改革政策,逐步盘活宅基地使用权,促进闲置土地的利用。特别是2018年中央一号文件提出了“三权分置”政策以来,学界对宅基地改革的讨论与研究愈发增加,但研究的重心主要集中在宅基地使用权流转的问题上,对宅基使用权收回的制度研究较少。从实践来看,我国宅基地使用权收回制度立法存在收回性质不明确、收回事由不规范、收回程序和补偿机制不健全等问题。这种立法既无法为司法活动提供指引,也严重阻碍了宅基地使用权收回制度的有效落实。本文从宅基地使用权收回的性质界定出发,论证构建宅基地使用权的收回事由,并提出了收回程序和补偿机制的完善建议,以期通过完备的收回制度解决宅基地闲置的问题,提高宅基地的利用效率。关于宅基使用权收回的性质,学界主要存在民事行为说和行政行为说两种观点。支持民事行为说的学者宅基地使用权的本质出发,认为收回宅基地使用权实际是用益物权消灭的一种表现,还有一种观点认为收回宅基地使用权应解释为一种合同解除行为。支持行政行为说的学者认为收回宅基地使用权本质上是行政征收行为,还有学者结合不同收回事由将收回宅基地使用权的行为解释为行政处罚。本文认为,单一性质说不能完全涵盖宅基地使用权收回的性质,单纯地将收回性质界定为民事行为或行政行为均存在解释上的缺陷。宅基地使用权收回本质是一种法律结果,应当考量考虑不同的收回事由,以及行政权介入的程度,判断宅基地使用权收回属于民事性质还是行政性质。在明确宅基地使用权收回性质的判断标准之后,本文对宅基地使用权的收回事由进行重新构造。本文认为,收回事由可以分为行政性收回和民事性收回两大类。具体来说,本文将行政性收回事由概括为公益性收回和违法性收回两种情况,并对集体经济组织是否具有公共利益以及违法占用宅基地和不按照批准用途利用宅基地的标准均进行了讨论;将民事性收回事由概括为宅基地因长期闲置收回、与集体经济组织有关的身份性收回和协商收回三类事由,并且对不同收回事由的具体适用条件做出了分析。关于完善宅基地使用权收回程序和补偿机制的立法建议。本文先通过对司法实践中存在的宅基地使用权收回程序和补偿机制纠纷案件的整理,总结出宅基地收回制度存在收回主体不明确、收回程序缺失和收回补偿机制不健全等三大问题。并分别对收回程序和补偿机制提出建议。第一,立法应当明确不同情况下宅基地使用权收回决定的做出主体,民事性的收回主体应当是集体经济组织,行政性收回的主体应当是政府或其土地管理部门。第二,对于具体收回程序,立法应当依据不同的收回事由,分别预设收回决定做出的表决程序和催告程序,建议赋予催告程序可诉性。第三,对于收回补偿机制应当明确收回补偿的标准,除公益性收回事由外,其他收回事由中,符合收回条件的情形也应当给予相关权利合理的补偿。并且建议采用完全补偿标准替代适当补偿标准。在补偿项目上,除宅基地上建筑物需要补偿外,宅基地使用权本身也需要纳入补偿范围。此外,宅基地使用权民事性收回中,由于收回主体是集体经济组织,考虑到经济能力问题,往往存在收回补偿资金不足、收回效率较低的难题。本文结合了不同地方的试点样本,通过对比“宅基地换房”、“宅基地入股”和“地票”交易几类模式,认为“地票”交易模式具有市场化的特点,能够解决民事性收回中补偿资金匮乏的难题。本文提出,在适用“地票”制度的过程中要注意保障农民和集体经济组织的主体地位,转变“地票”总价优先的交易方式,促进农民和集体经济组织的交易“地票”积极性,提高闲置宅基地的收回效率。
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